发展的烦恼：农村社区化后存法律模糊
在全国组织机构代码管理中心的查询网站上，能够很容易查询到以下两个机构的组织机构代码：宁阳县鹤山乡王卞社区居民委员会与莒南县相沟乡三义社区居民委员会。地处乡镇，不作为行政村村委会，而是按照居民委员会进行登记，这在全省乃至全国也不多见。这两个新机构的诞生，正是我省新型农村社区建设的缩影。
然而，在农村社区化的过程中，一面是农民的期盼，一面又有一些法律的模糊地带需要明确。农村社区居民委员会，既不是城市居民居委会，又不是村委会的法人，在土地发包、债权债务重组方面，面临着相关法规模糊不清的为难境地。 老百姓盼来新社区 王卞社区是由王卞东、王卞西、东王卞和山洼4个行政村合并而来。这其中，王卞东村一枝独秀。王卞社区党委书记、居委会主任，原王卞东村村支书、村委会主任郭怀善告诉记者：“合并前，王卞东村的集体年收入超过100万元，其他3个村都存在不同程度的负债，负债总额达130多万元。”王卞东村的村民每年还能在参加新农合、养老等方面享受集体的福利，但其他村的村民则没有。 合并之后，虽然王卞东村人的利益可能会受损；但鹤山乡党委、政府认为，合并成一个社区，利大于弊。乡党委书记纪维建说：“这4个村紧挨着，在历史上也合并过。通过组建新的王卞社区，能够更大程度上调配资源，在体制上适应农村社区建设的需要。” 自2011年农村社区化后，王卞社区的楼房起来了，工厂开工了，各种服务设施设立了，村集体收入去年达到500万元，实现了收入与规模同步增长。原先王卞东村人享有的福利，所有王卞社区居民都能享有了。相比农村社区化前，大部分农民的日子好过了不少。 2006年就成立的三义社区，其成立出发点与成立后的各种效益与王卞社区相似。社区党总支书记、居委会主任张定农说：“成立新社区后，办公人员专业了、办公场所节约了。小街道变成了大街，各种商店都有了，信用社还把分理处开在了社区。虽然楼还没盖起来，从村到社区，就公共服务设施水平这条，完全具备了小城镇的水平。” 涉选法规空白刚刚补上 三义社区的办公楼外，至今还挂着一个“三义社区村民委员会”的牌子。但张定农告诉记者，这是之前过渡阶段挂的，社区的公章早就变成“三义社区居民委员会”了。当地人似乎对称呼“村委会”没觉得有什么不妥，他们还是更习惯于将社区当成一个大村，只是称呼变了，“你说叫村可以，叫社区也可以。”但这两者的差别，并不只是称呼问题。 在农村社区化之初，人们争论的焦点来自选举办法。“农村社区居委会既不是城镇社区居委会，也不是行政村，当时该如何选举，确实无法可依，完全是按照农村惯例。”鹤山乡党群办工作人员王玲，当时负责王卞社区的选举。像她一样，很多人都没想过背后的法律空白。 但从2013年1月1日起，我省施行了新的《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉》。该实施细则在第四十六条规定：“街道办事处、经济技术开发区、工业园区等所辖区域内的村民委员会，或者撤销村民委员会设立居民委员会，农村集体经济改制未完成的，应当执行本办法。”这就意味着，像王卞社区和三义社区这样的农村社区，还应当按照村民委员会的选举办法进行选举。 对此，省民政厅副厅长秦守政，在2012年9月24日召开的山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上解释说：“农村一些地方虽‘村改居’，但集体资产尚未改制，实际内容仍是村委会。由于村委会和居委会选举程序的繁简、日常管理内容的不同，个别地方以‘村改居’为名，随意调整法律、法规的适用，由此引发群众上访。”可以说，我省已经及时填补了这一法规上的空白。 事关“三资”无法可依 在农村社区化之后，一些经济账却不能算得很清楚。特别是有关原有村集体“三资”如何处置，面临无法可依的境地。 纪维建说：“比如在土地承包问题上，耕地是集体所有，发包合同也是农户和村集体签的。农村社区是不是还拥有土地的发包权，法律也没明确规定。”《中华人民共和国农村土地承包法》规定：农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村民委员会或村民小组发包。如何进一步明确农村社区居委会的发包主体，是一个超前但又很必要的问题。 在目前的实践中，几乎所有的社区都维持土地承包关系不变，这一点也与土地承包法中“不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除”的精神相吻合。但随着今后大量农村社区的建立，法律上的模糊将势必要解决。 另一个涉及的重大问题是债权债务的处置。王卞社区和三义社区，都将债权债务进行合并，由新的居委会承担。但在我省其他一些社区，债权债务却没有合并，而是各自成立了资产管理公司承担原有债权债务，相当于将这一焦点问题搁置争议。某地在一份文件中，显示了对这一问题的态度：原行政村的土地权属和承包关系不变，原村级集体资产、资源所有权及债权债务关系不变，原村级管理岗位的待遇和村民福利不变。究竟应该如何处置农村社区化中的“三资”问题，在实践中，产生了不同的原则，也产生了不同的做法。 据省委农村工作领导小组办公室副主任刘同理介绍，目前在我省，除了诸城将全市1249个行政村合并为208个社区，在其他地区，还很少有在行政建制上进行农村社区化的。他认为：目前，这样的改革还很超前，从全国来看范围也很小，因此短时间内不会专门出台针对“农村社区”的法律法规。但他也表示：循序渐进地推进社区建设是政策鼓励的，在这个过程中，要在产权明晰的基础上，增强社区的服务功能。 |
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