农药管理制度引起农药监管失控问题分析
梁木森
发表于<<农药市场信息>>杂志2012年第20期,题目为<<目前有关农药管理制度存在问题的分析与探讨>>
南方农村报的下属杂志《农财宝典》2012年第一期发表《小瓶装假农药横行，滥加隐性成份》，其实这是行业内公知“秘密”，不论是果树、还是蔬菜、水稻、茶叶、棉花····都有一部分高抗性害虫发生，现在登记的农药根本无法防治，只有加有隐性成份的农药才能防治。例如95%跳甲产品、95%小菜蛾产品、90%梨木虱产品、90%蓟马产品、80%盲蝽蟓产品、80%茶小绿叶蝉产品、60%稻纵卷叶螟产品、60%水稻钻心虫产品、所有二点委夜蛾产品都含有隐性成份。难怪有一个江西零售店主仰天长叹说：“那些大厂、正规企业、上市企业的产品，有很多产打不死水稻钻心虫、卷叶虫，倒是一些小厂加有各种成份的农药，能为农民解决问题。我已不知该相信什么产品了，该卖什么产品了。”如果仅有一小撮公司的产品加有隐性成份，这说明是个案问题，如果农药加隐性成份是一种普遍的社会现象，那就是整个行业问题，这说明我们的农药管理制度存在问题，让农药监管失控了。我国关于农药管理制度主要有农业部的农药登记相关规定和《中华人民共和国农药管理条例》，下面就分析这两个制度存在问题。（一）中美害虫抗性差异分析及部分登记农药已达不到防治效果我们的农药登记政策，基本是借鉴美国的登记政策，主要内容是生产企业要登记农药，要做2年4地的田间试验、要做毒理试验、要做环境试验，要逐年增加登记费用以达到整合农药企业的目的。借鉴美国的登记政策，开阔了我们的视野，提高了我们的管理水平，但是，这个制度忽视了中美农业地理环境、农业现状和耕制的差异。美国国土80%是平原，其中东中部大平原是举世罕见的，一个农场面积从几千亩到几百万亩，务农人员素质水平都较高，使用机械化、互联网与GPS定位等进行耕作。仅占全国人口1.8%美国农民，不仅养活了近3亿美国人，而且还使美国成为全球最大的农产品出口国。2001年美国农产品出口高达535亿美元，世界各国粮食进口总量的一半来自美国。中国国土面积与美国差不多，却是六山一水三分田，形成从西北的青藏高原、中部的丘陵地带到东南沿海平原的三级阶梯。第一级阶梯全是山脉，第二级阶梯，北起燕山，循太行山南下，西经嵩山山脉、方城山，接桐柏山、大洪山，包围着秦岭，再转向鄂西、湘西山脉而接云贵高原。第三级阶梯中北起大小兴安岭、长白山、中继大别山、武夷山、罗宵山、雪峰山、南接岭南、云开大山、十万大山等。众多的大山犬牙交错，中间夹杂着可耕作的平原，形成了众多的小气候，生长着复杂多样的植物群落，中国的农作物种类，远比美国玉米、大豆、小麦等简单的种类多得多。中国也比美国更靠近赤道，气温较美国高，因而病虫害远比美国复杂。中国14亿人中有80%是农民，大多数农民仅耕作几亩农田。中国的种植者的特点是小、散、多，这是和美国有根本区别的。种植者大多数是小学至初中文化水平，根本不懂得“预防为主，综合防治”的植保方针，要等到害虫出现了，并且危害严重时才用药。这时，害虫抗性最高，农民不得不加倍用药，日积月累害虫就产生抗性。由于中美地理环境差异，种植结构差异和使用农药者防治水平差异，造成中国农药抗性严重，那些刚进入中国的农药，如20%氯虫苯甲酰胺和20%氟虫双酰胺，在局部地区（如珠三角）第一年效果很好，但仅使用一年已产生了抗性，根本防治不了小菜蛾。中国农药登记要进行2年4地的田间试验，而害虫产生抗性的速度大于试验时间，因而造成有些害虫无药可治的状况。按照国家公布的农药登记产品，绝大部分防治小菜蛾、茶小绿叶蝉、梨木虱的药剂已失效。在这种情况下，使用含有隐性成份的农药，为农民解决燃眉之急是零售店必然的选择。使用含有隐性成份的农药，是我们农药登记制度过于模仿美国制度而造成的。目前，很多企业登记农药，要请植保机构做的田间试验报告，对指导农民用药没有现实意义，只是增加企业负担。土地分散经营制度短期内不会突破，种植者分散状态长期存在,害虫的抗性就长期存在,农药隐性成分就有存在空间,这是符合 “存在就有道理”的哲学的。我们是”疏”,还是”堵”?我们是通过修改制度,将隐性成份变成显性成份，纳入公开的管理，还是实行鸵鸟政策，继续视而不见？（二）农民不一定按登记作物与防治对象使用农药 目前，国家要求企业登记农药时，要求明确登记作物与防治对象，做2年4地的田间试验。在使用和销售过程中，却很少按照登记作物与防治对象进行使用，大多数都扩大了使用范围，就连最严谨的外国产品，也一样超范围介绍农民使用，如康宽（20%氯虫苯甲酰胺）登记在水稻上防治稻纵卷叶螟，实际上，农民用于蔬菜防治甜菜夜蛾和斜纹夜蛾、用于棉花防治棉铃虫和斜纹夜蛾，用于玉米上防治二点委夜蛾·····又如阿维菌素，已有企业登记防治蜘蛛、小菜蛾、锈壁虱、梨木虱、菜青虫，某企业登记了防治甘蓝小菜蛾，在产品上市场后，一定用于水稻防治卷叶虫、柑桔上防治红蜘蛛······这表明，大多数零售店并不一定按登记防治对象推荐农药，而是按照公知的使用范围推荐农民使用，因而，大多数农民不一定按登记防治对象使用农药。一个原药研发出来后，经过多年的使用，其化学成份的作用原理、适用作物、防治对象、毒力、毒性、残留是相对固定不变的，是否我们还要反复论证以上内容？是否我们已叫A企业论证阿维菌素防治小菜蛾或稻纵卷叶螟了，是否还要叫B企业、C企业、D企业······重复论证这一个问题？我们是否要重复一次又一次地论证已经被论证的事情，造成企业财富的浪费？同样，3.2%阿维菌素已有企业证明了符合环境要求，产品已有国家标准，只要产品符合国家标准，那就符合环境要求，是否要每一个企业都要重复论证一次3.2%阿维菌素的环境问题？一个产品的残留试验，要花费20万元。例如，根据《农药登记公告》，中国共登记了1180个含有阿维的产品，也就是说，我国已重复1180次论证阿维在环境中的残留影响程度了，每一次要花费20万元，这是多大的财富浪费？我们能否对于已经论证非常透彻的农药，如阿维菌素、甲维盐、功夫、高氯、草甘膦······，国家免于登记，由国家综合原登记材料，统一产品标签，统一写明多种已登记作物、防治对象及用量，只要生产资质，达到国家标准就可生产？我们的登记作物和防治对象已不能满足实际的使用需要，没有现实的指导意义，这些浪费的费用，使农药价格上升，最终成为农民的负担。我们能否在这一方面减轻农民负担？（三）小种作物无人登记农药，造成滥用农药 中国地貌多样，各地有多种小气候，作物极其多样化。很少企业登记小种作物的病虫害所用的农药，如马蹄、枇杷、杨梅、板栗、芦笋、芒果、龙眼、树仔菜、发菜、蘑菇、各种林木、各种花卉、各种中草药····目前，登记一个农药单剂要花费30万元，一个复配制剂要花费55万元，即一个单剂产品要销售300万元以上，一个复配产品要销售550万元以上，才能收回成本。一个小种作物防治单种病虫害的农药，大多数年销售额2—20万元，而且一个小种作物有10-30个病虫害，不可能有企业登记用于小种作物的农药。由于没有登记于小种作物病虫上的农药，于是，零售店介绍其它农药用于用于小种作物上，造成农药滥用。这说明我们的登记制度存在重大漏洞，农民无药可用,于是农药店介绍农民使用其它作物的农药,这些小种作物上滥用农药是制度造成的。（四）、通过提高农药登记和经营门槛来整合行业，不符合行业现状 《南方农村报》2011年08月06日报道《零售利润率超50% 支撑赊销长期盛行》，这是记者深入农资销售第一线的一个非常现实的报道。目前，农药生产环节，毛利润率25-50%，批发环节达25-40%，零售环节达30—80%，其产品毛利润率远高于很多制造行业（如电器、制衣、日化····），说明这个行业竞争非常不充分。
为什么农药行业竞争不充分？因为生产、销售农药，不是随意生产经营，而是要行政许可的，这是一种相对垄断，是经济学里的竞争性垄断。有垄断，就有暴利，所以，卖农药的利润率远高于卖洗衣粉、卖酱油等日常用品。不要看农药行业里厂家、各经销商在拼促销，你送花生油，我送冰箱，他送汽车，你搞国内游、我搞国际游……，能拿出这么多钱搞促销，这叫搞热闹，貌似激烈，其实一点都不激烈。如果国家真的要减轻农民的负担，就要鼓励更充分的竞争，完全开放农药经营，这样，农药的价格能下降40%。
搜狐网站报道：《辉丰农化上市一年退出农资连锁 讲故事只为上市》，这篇文章写道：“辉丰董事会秘书贲银良认为，构建两万家村级连锁店不但成本大，在农药经营环境已发生快速变化的今天，意义已不大，“经销+直销”更符合公司当前发展。……另一家上市公司深圳诺普信农化股份有限公司三季度报告显示，因为构建直营店失利，三季度亏损高达559万。”其实，农药连锁早在1998年就有人开发探索了，大多数连锁企业都成为先烈或残废了，现有的部分还存在的也不是商业的成功，而是吸收政府资金的项目。为什么那么多有实力的企业搞农药连锁都不成功？由于他们忽视了中国的农业现状：中国地形多样、作物多样、病虫多样，而且土地分散经营、种植者分散。农药连锁企业根本无法服务中国分散于各地的8亿农民，就如沃尔玛不能开到人口分散的中国农村去的道理一样的。那些想一心整合中国农药零售的人必然失败，历史已证明，一家一户的夫妻店是最适合中国的农药现状的，如果土地分散经营不改变，没必要整合农药零售。
有人说：“现在的农药零售者，泥沙俱下，应当通过提高门槛，提高经营者的素质，才能服务于农民”。这是一种痴人说梦的想法，因为高素质的人都去搞IT了，搞房地产了，搞高科技去了。一个水平很高的人，能轻易赚到1000万元至几个亿元，绝不会搞农药零售，就算搞，也沉不下气来到田间地头为农民送肥送药。因此，开连锁店最难的是招不到能真心服务农民的农药店店长。搞零售买卖，不需要高科技，仅需要一种公知的实用知识就行了，行业之外的人觉得有点高深，行内的人看来，就是普通的知识，如水稻的三虫两病，几千年来没有很大变化，并不需要很高深的知识（如分子生物学），才能防治好。目前，农药零售店店主在实践中已掌握了一定的知识，能满足农民的需求了。所以说，想提高农药零售的门槛来整合农药行业，把现有的人员排除在外，而又没有更高素质的服务人员，只能造成更大的服务缺口。
有人说：“农药是有毒品，所以要行政许可，可以防止有人投毒”。以目前的有行政许可的管理看，人们是很随意可买到农药，但投毒事件并不普遍发生，说明这种考虑是多余的，投不投毒与行政许可无关。
国家提高农药登记门槛的目的是，对农药行业进行宏观调控，使部分有实力的企业脱颖而出，从而提高企业的创新能力。这种想法初衷是很好的，可是却形成了一种企业的不公平，是一种小公司歧视制度。企业实力不等于创新能力，一般来说垄断企业的没有创新的动力，而微软、惠普等原来在地下车库创业的小企业也有创新能力，大多数的国际公司（国有企业除外）都是从小公司发展成为大公司的。
中国的农药行业与外国有结构性区别：中国农药行业是二元结构，分为农药原药企业和农药制剂企业，农药原药企业一般做不好制剂，制剂企业做不好原药，而国外的农药企业是一元结构，即原药和制剂一体化。这种差异的原因是上述的地理环境差异、作物结构差异和耕作制度差异所造成的。因此，我们制定制度时，就要分三个层次区别对待：
1、我们要提高新化合物的创新，当然要对新化合物进行各种风险论证，提高这一层次的登记费用是符合国情的；
2、对于专利期已过、被论证过的是安全、环保的原药，其性能与用法与是行业界公知的，没有必要重复论证，要降低登记费用；
3、要鼓励复配制剂的登记，因为复配是中国农药界的创举，这种小创新是在原药已被论证为安全环保的情况下，进行实用技术的创新，解决了中国病虫害抗性问题。只要不加入违禁、高毒的成份，就是符合中国国情的创新，应当降低费用或免于费用。
（五）农药零售者无合法身份，农药监管实际已失控
《中华人民共和国农药管理条例》第十八条“下列单位可以经营农药：（一）供销合作社的农业生产资料经营单位……”实际上，供销社经营农药已名存实亡，90%以上农药零售者的经营农药的身份是假的，无合法身份。既然农药零售者的身份不合法，销售有隐性成份或不合格农药，也在情理之中。为什么大多数执法机构，在罚完款后，又让其继续经营农药呢？这种管理方法，是否是一种制度的“失控”？ 很多地方的供销社至少有10年不经营农药业务了，供销社的现有领导及内部人员，对农业和农药这个专业领域相当不熟悉，这些人很难说出一两个农药名称，非常不专业。据我所调查，广东省某市供销社做法是：只要交3万元保证金给供销社，并且每个月要上交1000-1500元，就让一些个体者挂靠在供销社名下经营农药业务。该供销社根本不是从技术上和经营业务上给予农药经营者有建设性的指导，这不叫管理，而叫利用制度进行盘剥。供销社是一个造假者，让很多不符合规定的人员挂靠供销社进行经营农药。一个无法承担起政府赋予责任的机构，有合法的经营身份，而实际的经营者，身份却是非法的，这是一种可悲的制度。 （六）综述符合现状的措施 我们农药行业的制度与现实严重脱节，已进入自相矛盾的境地。我们让供销社控制农药零售业或进行专营,让一个更不专业的机构进行垄断，是否就能解决害虫抗性问题，是否就可能不加隐性成份就能防治住害虫？ 我们越不正视现实，问题就一定会不断积累，迟早会有一场大风暴来临，直至某一日被媒体炒作，掀起一次大的震动社会风暴；或许在专营的环境下，失去专营权的人员大力举报含有隐性成份的农药，甚至邀请媒体报道或邀请国际环保组织——“绿色和平”进行调查，让全中国甚至全世界的人知道我们的农产品非常不安全，我们的土地中农药残留非常严重。 综合上述存在问题，符合中国国情的农药管理措施如下：1、对已论证过符合安全环保要求的化合物，不再重复进行毒理和环境论证，而登记新化合物进行以上两项论证，并对新登记化合物进行行政保护。2、取消农药登记，取消两年四地的田间试验，改由企业向农业部药检所备案，农业部药检所主要监控农药中不能加有违禁成份、禁止使用范围。例如，农药部药检所公告“高氯”能适用的各种虫害，及禁止使用的范围，把公知的知识格式化，便于执行，所有有生产资格的企业都能生产4.5%高氯ME，并根据此撰写标签。3、农药生产企业生产时复配农药，只需向农业部备案即可。4、承认批发商和零售店的经营身份，不需挂靠供销社。5、对于添加违禁、高毒成份的企业取消企业的生产资格，让其永远在药界中消失。
